ТЕМА 1. ВВЕДЕНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ ОВОС.

Лекция №1

Экономическое развитие направленное на изъятии и использовании природных ресурсов вызывает необходимость рац-го. природ-я с минимальным воздействием на окружающую среду и обеспечения устойчивого развития. Переход к устойчивому развитию в соответствии с глобальной концепцией, определяемой документами Конференции ООН по вопросам охраны ОС (окр. среды) и развития в Рио–де–Жанейро (1992 г.), ориентирован на сбалансированное, экономически безопасное социально-экономическое развитие и предполагает усиление ответственности за все формы деятельности, наносящие ущерб окружающей прир-й. среде.

         С целью предотвращения нежелательных экологических и связанных с ними социально-экономических последствий осуществляется экологическая оценка намечаемой деятельности, признанная во всем мире как превентивный инструмент, то есть предупреждающий или опережающий инструмент регулирования природопользования и управления ОС. Механизм системы экологической оценки в разных странах мира формируются с учетом их особенностей эколого-экономического и социально–политического развития. Но предметом экологической оценки всех национальных систем стало воздействие намечаемой деятельности на ОС. В России составляющими системы экологической оценки являются экологическая экспертиза и оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на ОС, которые направлены на обеспечение экологической безопасности общества.

          В перечень основных задач в системе гос.управления охраны ОС  и природопользования в соответствии с Экологической доктриной РФ 2002г включены совершенствование механизма и усиление роли государственной и общественной экспертизы, внедрение стратегической оценки воздействия на ОС. (Комарова, Лазуткина, 2005)

Понятие и значение оценки воздействия на окружающую среду в механизме правовой охраны окружающей среды

Впервые оценку воздействия, начали проводить в Советском Союзе в 30-х годах на сталинских дачах. Тогда впервые были проведены комплексные исследования по оценке состояния воздуха воды и почвы, но, к сожалению только на очень локальном уровне. Позже, уже при Хрущеве было решено, что этими благами должны пользоваться все советские люди. И уже к середине 60-х годов система по ОВОС работала на большей территории СССР. К началу 64-го года в газетах было опубликовано, что в Лос-Анджелесе от смога задыхались люди. В 70-х годах ОВОС начали проводить и на западе. Потребность в ней возникла с необходимостью совершенствования механизма преодоления экологического кризиса, с которым столкнулись в то время ведущие страны мира.

На сегодняшний день система ОВОС закреплена законодательно. Для крупных объектов, так же для опасных объектов или видов деятельности независимо от масштабов (все химические и микробиологические производства), заказчик должен произвести ОВОС в соответствии со специальной процедурой. Эта процедура, так же как и список соответствующих объектов регламентируется «Положением по ОВОС».

Вообще говоря, ОВОС в контексте Положения не сводится только к оценке воздействия на окружающую среду в собственном смысле слова – расчету параметров возможных воздействий на основе проектных данных. Такой расчет – лишь одна из частей более широкого процесса. Ниже мы употребляем аббревиатуру ОВОС именно в смысле процесса, требуемого данным положением, и говорим об оценке воздействия, имея в виду оценку «в прямом смысле». Этот процесс обязательно должен включать:

- рассмотрение разумных альтернатив намечаемой деятельности,

- выработку предложений о программе экологического мониторинга осуществляемой после реализации проекта,

- проведение общественных слушаний для всех объектов кроме объектов, информацией о которых является государственной тайной.

Общественные слушания подразумевают не просто мероприятия по взаимодействию с населением, а широкое оповещение общественности о предстоящих слушаниях и возможно для всех желающих принять в них участия.

Под оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС) понимается деятельность, направленная на определение характера и степени потенциального воздействия намечаемого проекта на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий в процессе и после реализации такого проекта и выработку мер по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охрану окружающей среды от вредных воздействий в соответствии с требованиями экологического законодательства.

Оценка воздействия на окружающую среду осуществляется заказчиком (инициатором) экологически вредной деятельности, начиная с самых ранних стадий ее планирования, к примеру при разработке технико-экономического обоснования проектирования и строительства того или другого объекта – предприятия, высокоскоростной железной дороги и т.п.

Главное назначение оценки воздействия на окружающую среду – обеспечить выполнение заказчиком планируемой деятельности требований экологического законодательства. Если государственная экологическая экспертиза представляет собой правовое средство обеспечения учета и выполнения экологических требований на стадии принятия хозяйственного, управленческого и иного решения, то ОВОС есть главное правовое средство обеспечения учета и выполнения этих требований на стадии подготовки соответствующего хозяйственного решения.

Таким образом, внедрение в правовой природоохранный механизм оценки воздействия на окружающую среду в качестве элемента в последовательной системе других правовых превентивных мер позволяет не допустить появление хозяйственных и иных объектов или осуществления хозяйственной деятельности с нарушением требований законодательства об охране природы и использовании природных ресурсов.

Цели и объекты оценки воздействия на окружающую среду

Целью процесса ОВОС является выявление и учет последствий реализации проекта, причем на тех стадиях проектирования, когда внесение изменений наименее болезненно для заказчика.

Без материалов по ОВОС проектная документация не может быть принята на государственную экологическую экспертизу.

При этом суть ОВОС предполагает, что госорганы и общественность рассматривают и изучают возможные воздействия предполагаемых объектов на окружающую среду, которая заканчивается решением властей по лицензированию данной деятельностью.

Наличие оценки воздействия на окружающую среду в составе всех видов и стадий разработки проектной документации является обязательным и служит основой для принятия решения специально уполномоченным государственным органом по экологической экспертизе.

Процедуру оценки воздействия на окружающую среду обеспечивает инициатор проекта в соответствии с действующими нормативными правовыми актами.

Цели оценки воздействия на окружающую среду определены Положением об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным приказом Минприроды России от 18 июля 1994 г. В соответствии с п. 1.2 Положения оценка организуется и проводится с целью выявления и принятия необходимых мер по предупреждению возможных неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной деятельности.

В соответствии с Положением, ОВОС организуется и проводится при подготовке следующих видов документации:

1.     концепций, программ и планов отраслевого и территориального социально-экономического развития;

2.     схем комплексного использования и охраны природных ресурсов;

3.     генеральных планов городов, населенных мест и другой градостроительной документации;

4.     документации по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ;

5.     нового строительства, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих хозяйственных и иных объектов, оказывающих, либо способных оказать воздействие на окружающую среду.

Оценка воздействия на окружающую среду, проводимая заказчиком, является одной из важнейших составляющих системы экологической оценки.

«Положение об ОВОС» устанавливает ответственность заказчика за проведение процедуры ОВОС, необходимость рассмотрения альтернатив намечаемой деятельности, а также организации общественных слушаний или других форм участия ответственности.

В отличие от нормативных актов, регулирующих процесс государственной экологической экспертизы, Положение не содержит детального описания процедур проведения ОВОС, требований к составу, содержанию и форме документации по оценке воздействия, ничего не говорит об ее использовании в дальнейшем процессе принятия решений. Многое оставлено на усмотрение заказчика и контролирующих органов. На практике и те, и другие нередко пренебрегают им, ссылаясь на неопределенность норм Положения.

Выдержка из Положения об ОВОС гласит, что для выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных неприемлемых последствий в процессе анализа и оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду разработчиком должны быть рассмотрены:

1                     цели реализации замысла или предполагаемого проекта;

2                     разумные альтернативы намечаемой деятельности;

3                     характеристика проектных и иных предложений в контексте существующей экологической ситуации на конкретной территории с учетом ранее принятых решений о ее социально-экономическом развитии;

4                     сведения о состоянии окружающей среды на территории предполагаемой реализации намечаемой деятельности в соответствующих пространственных и временных рамках;

5                     возможные последствия реализации намечаемой деятельности и ее альтернатив;

6                     меры и мероприятия по предотвращению неприемлемых для общества последствий осуществления принимаемых решений;

7                     предложения по разработке программы мониторинга реализации подготавливаемых решений и плана послепроектного экологического анализа.

Но необходимо обратить внимание и на то, что сформулированная таким образом цель выглядит неконкретно, так как не несет определенной юридической нагрузки – Положение не предусматривает юридического критерия для оценки и определения адекватности предусматриваемых мер.

С правовой точки зрения, наиболее приемлемым и определенным критерием обоснованности, допустимости и адекватности этих мер может быть соответствие требованиям российского экологического законодательства, а в общем – их выполнение. Конкретно – в зависимости от сути того или иного проекта – это означает возможность соблюдения на основе предусмотренных мер прежде всего нормативов качества окружающей среды, требований, касающиxcя правового режима особо охраняемых природных территорий (что весьма актуально, к примеру в отношении проекта строительства высокоскоростной железнодорожной магистрали Санкт-Петербург – Москва) и др.

Исходя из целей проведения ОВОС, важно определить объекты, в отношении которых она должна проводиться. Очевидно, что общество заинтересовано в предупреждении любого экологического вреда и можно говорить о необходимости ОВОС любой планируемой экологически вредной деятельности. Но как показывает практика, такая оценка – трудоемкая и дорогостоящая процедура, требующая обширного комплекса исследований и расчетов. В отношении некоторых объектов, незначительно опасных для окружающей среды, проводить полномасштабную ОВОС и экологически, и экономически нецелесообразно. Выполнения учета экологических требований в таких случаях можно добиться в рамках более простой процедуры.

Имеется обширный перечень видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, экологически весьма опасных для окружающей среды. В отношении таких объектов должна в обязательном порядке проводиться полная оценка воздействия на окружающую среду.

Перечень включает 33 вида или объекта хозяйственной и иной деятельности. Сюда, в частности, входят предприятия по добыче нефти, природного газа, тепловые электростанции и установки, предприятия химической промышленности, крупные производства строительных материалов, космодромы, аэропорты, аэродромы, метрополитены и др. Достоинством перечня является то, что некоторые включенные в него виды объектов подлежат обязательной ОВОС в зависимости от их проектной мощности и иных характеристик (например, установки для производства чугуна и стали мощностью 1 млн. тонн в год, крупные склады для хранения 50 тыс. куб. метров и более, нефтяных, нефтехимических и химических продуктов, нефте- и газопроводы с трубами диаметром 600 мм и более, крупные плотины высотой более 15 м). Во многих случаях оценке воздействия на окружающую среду подлежат объекты независимо от их мощности. Это – предприятия химической промышленности всех видов, звероводческие комплексы и др.

Представляется, что данный перечень будет корректироваться по ходу развития практики ОВОС. Во всяком случае необходимость в его доработке видится уже сейчас. Так, потребуют уточнения характеристики отдельных объектов, для которых обязательна ОВОС. Например, Положение содержит формулировки «крупные производства строительных материалов (цемент, стекло, известь, керамика)», «крупные установки для доменного и мартеновского производства» и др. Какие производства или установки считать крупными? Едва ли можно считать удовлетворительным решение о проведении ОВОС лишь в отношении крупных складов для хранения нефтяных, нефтехимических и химических продуктов. В соответствии с Перечнем крупными считаются склады для хранения 50 тыс. куб. метров и более химических и других продуктов. Такого подхода для идентификации «крупного» склада, думается, будет недостаточно, так как практически он не обеспечит достижения целей ОВОС как средства предупреждения экологического вреда. Склад может быть рассчитан на хранение 10 тыс. куб. метров химического вещества и менее, но чрезвычайно опасного для окружающей среды.

В самом Положении об оценке воздействия на окружающую среду говорится, что целесообразность проведения (или продолжения начатых работ) ОВОС для объектов и видов деятельности, не вошедших в Перечень обязательных, определяется органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов Минприроды России. Данное уточнение весьма оправданно. Действительно, органы Минприроды вынуждены будут дифференцированно подходить к необходимости ОВОС объектов, не вошедших в Перечень, с учетом их характеристик и потенциальной опасности для окружающей среды. Но все-таки важно обратить внимание на изначальные дефекты Перечня.

Положение об оценке воздействия на окружающую среду не оговаривает, в рамках какой процедуры территориальные органы Минприроды будут принимать решение о целесообразности проведения ОВОС объекта, не включенного в Перечень. Вопрос в том, из каких источников они получат исходную информацию о планировании соответствующей деятельности, и о том, что она будет оказывать значительное воздействие на окружающую среду? Ответа на этот принципиальный процедурный правовой вопрос Положение не дает.

В качестве одного из возможных вариантов может быть предложен следующий.

Если в процессе разработки проектов хозяйственной и иной деятельности, не предусмотренной в Перечне, будет выявлено значительное воздействие данной деятельности на окружающую среду, на заказчика данной деятельности должна быть возложена обязанность сообщить об этом в соответствующий территориальный орган Госкомэкологии, несущий ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей среды.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН"ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ"от 10.01.2002 N 7-ФЗ (Принят ГД ФС РФ 20.12.2001)

 (http://www.consultant.ru/popular/okrsred/
© КонсультантПлюс, 1992-2015